【主讲人】周文彰，国家行政学院教授、博士生导师；中国行政体制改革研究会副会长兼行政文化委员会会长。

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十八届四中全会是我党历史上第一次专门研究部署依法治国的重要会议，在我国走向法治国家的进程中具有里程碑意义。

要实现法治国家科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的愿景，立法机关、执法机关、司法机关承担着重大责任。在这种背景下，行政文化作为公共行政管理的灵魂，就要刻不容缓地围绕法治而系统建构，弘扬法治行政文化。

我今天从一个特定的角度，即从行政文化的角度，谈谈我对贯彻落实十八届四中全会精神的认识和思考。

一、从行政文化走向法治行政文化

全会作出的决定，关键在落实；依法治国，关键在行动。落实和行动的办法，就是把法治精神和法治要求融入行政文化，让行政文化走向法治行政文化。

（一）行政与行政文化

行政，又称行政管理或公共行政。行政的内涵从不同的角度看有不同的理解，这里专指国家机关及其工作人员各种职务行为的总和，包括管理与服务。管理就是服务。

行政活动基础上产生的文化，就是行政文化。因此，我们对行政文化并不陌生，行政文化就在我们机关内，就在我们工作中，就在我们精神面貌上。认真负责是一种行政文化，推诿扯皮又是一种行政文化；热情服务是一种行政文化，百般刁难又是一种行政文化。行政文化是是行政主体及其工作人员身上的精神文化形态。它既是内在的（内心），又是外在的（环境）。

对于为什么要建设行政文化，建设什么样的行政文化，怎样建设行政文化，我国行政文化学界已经探索和思考多年，取得不少成果，但更多地停留在学术界。中国行政体制改革研究会行政文化委员会2013年11月成立以来，致力于组织协调研究力量，为行政文化研究者和实践者搭建沟通平台，研究和推广行政文化。已经举办了三次“行政文化论坛”；出版了《建设中国特色行政文化》、《行政文化研究（1）》、《行政文化研究（2）》，《行政文化研究（3）》也即将出版发行；“中国行政文化实践创新研究”课题进展顺利；行政文化已经进入干部培训课堂，“行政文化进机关”活动正在策划启动。

行政文化主要由行政观念文化、行政制度文化、行政行为文化等这样一些基本要素构成。

1、行政观念文化

行政观念文化是关于行政理想、行政价值、行政精神、行政道德等等方面内容的集成。例如，我们要牢牢确立“科学”、“高效”、“让群众满意”等行政理想；牢牢确立“为民服务”、“为民造福”等行政价值；牢牢确立“鞠躬尽瘁”、“公平正义”、“务实勤政”等行政精神；牢牢确立“用权不谋一己之私”等行政道德，并以此作为政府职能转变的价值追求和目标取向。

2、行政制度文化

行政制度文化是关于行政组织、行政体制、运行机制、行政关系、行政纪律等等方面的观念、规则和规定。例如，树立用制度管权管事管人的意识，在制度建设上下功夫；深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开；建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府；深化行政审批制度改革，继续推进大部门制改革，严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本；优化行政层级和行政区划设置；推行行政公开制度，让权力在阳光下运行；把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。

3、行政行为文化

行政行为文化是行政决策、行政执行、行政管理等行政行为所体现的行政风格、行政态度、行政作风、行政风气等等内容的综合。例如，坚持求真务实，实干兴邦，克服官僚主义和形式主义；坚持廉洁奉公，风清气正，任何时候都把人民利益放在第一位，不谋求任何私利和特权，始终与人民心连心、同呼吸、共命运；坚持问政于民、问需于民、问计于民；敢于开拓，勇于担当；坚持艰苦奋斗、勤俭节约；模范践行社会主义荣辱观，讲党性、重品行、作表率，做社会主义道德的示范者、诚信风尚的引领者、公平正义的维护者，以实际行动彰显共产党人的人格力量。

行政文化离不开物质载体，常常表现为看得见、摸得着的有形存在，例如，行政制度、行政行为等。但行政文化首先的和本质的东西是精神的。

行政文化是公共行政的灵魂。一定的行政制度是按照一定的行政文化建立起来的，并且是按照一定的行政文化运行的，它影响了行政制度的建立和行政组织的构建、过程和结果。行政文化对公共行政起到定向作用、动力作用、规范作用、评价作用。当然，公共行政对行政文化也具有十分重要的影响，可以完善、改变甚至颠覆原有的行政文化。

（二）行政文化与行政体制改革

行政文化与公共行政的上述双向互动关系，决定了行政文化和行政体制改革之间的关系也是如此。

1、行政体制改革发端于行政文化的变革。

观念创新是一切创新的先导，思想变革是一切社会变革的前提。行政体制改革之所以能够发起、发生，是由于行政文化上的新觉醒。比如，对政府应该管什么的新认识，使我们在全国范围内发起了转变政府职能的变革，比如大力度削减审批事项，不该管的逐步放弃，应该管的逐步管好。行政文化上一系列新理念、新价值、新目标的提出，无疑是行政体制改革的内在动力。

这是思想的作用、意识的作用、精神的作用。先行一步的行政文化，对行政体制的改革起到引领和推动作用。比如当我们认识到公共管理、政府管理就是要最大限度地提供公共物品和公共服务的时候，我们就着力于调整机构、优化职能，全国各级政府都开始建立行政服务中心，以提高行政效率，方便群众办事。因此创新行政文化对于创新行政体制极其重要，行政体制的创新首先呼唤着行政文化的创新。

2、行政体制的改革引发行政文化的变革。

行政体制改革是实实在在的社会实践活动，同时，行政体制改革也引发和推动行政文化的变革。比如以服务型政府为取向的行政体制改革，无疑大大地强化了各级行政领导干部的服务意识，以法治为取向的政府改革，也强化了各级政府领导的法治意识。

行政文化可以超前于行政体制改革，也可以滞后于行政体制改革。在自上而下推行的改革中，这两种情况可以同时存在。随着我国行政体制改革的深入，我相信官僚主义、形式主义必将越来越难以立足；随着我国干部选拔任用制度改革和完善，领导干部的群众作风和群众观点必将逐步增强。行政体制改革改变甚至颠覆滞后的行政文化。

（三）依法治国和法治行政文化

要实现十八届四中全会提出的依法治国的总目标，就要把法治精神和法治要求植入行政文化，建设和弘扬法治行政文化。

当然，完善的行政文化内在地包含着法治内容，我们提出法治行政文化并不是要重新命名行政文化。正像“人民共和国”内在地包含法治，我们仍然要提出建设“法治国家”一样，我们提出法治行政文化，是为了突出法治在行政文化中的基本地位，是为了突出法治在当下行政文化研究和建设进程中的重要性和紧迫性。

法治行政文化是以法治为基本内容的行政文化。法治是相对于人治而出现的。建构法治行政文化的目的，就是把法治精神和法治要求植入行政文化，清理行政文化中一切忽视法治、违背法治的因素，使行政文化适应和促进依法治国的需要。

二、把法治精神和法治要求植入行政文化

法治行政文化应当植入哪些法治精神和法治要求呢？我根据行政文化的内容，分总体层面、权力层面、对民层面三个层面来谈。

（一）在总体层面的法治精神和法治要求

从法治行政文化的总体层面上看，需要植入的法治精神和法治要求有以下几点：

1、法治是治国理政的基本方式。

几千年来，在中国人治多于法治。人治社会就是典型的权力社会,社会的运转完全围绕权力转动,权力不受监督和制约,民众处于被权力奴役和压迫的地位,民众权利无法主张。所有的专制集权社会都是人治社会。

1954年，新************部宪法获得通过，奠定了中国法治建设的基础。然而法治的萌芽却在1966年开始的十年“文革”中遭到了严重破坏。

邓小平同志在1978年中央工作会议闭幕会上说：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”有法可依、执法必严、违法必究的提法使人们感到振奋。

1997年，十五大报告正式提出“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”，把建设社会主义法治国家确定为社会主义现代化的重要目标，1999年，依法治国被写入宪法。

2012年，党的十八大提出“全面推进依法治国”，确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标时，“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”。

习近平总书记在多个场合强调依法治国，提出“法治是治国理政的基本方式。”2013年党的十八届三中全会提出“推进法治中国建设”的新目标。党的十八届四中全会对全面推进依法治国进行部署。

法治是国家治理现代化的基本要素。没有法治，就谈不上国家治理体系和治理能力的现代化，不可能有社会的公平正义，也不可能有国家的长治久安。全会的决定提出社会生活各个领域的法治化，据我不完全查找，就有：国家和社会生活法治化、国家各项工作法治化、公民权利保障法治化、社会主义民主政治法治化、公共安全法治化、社会治理法治化、把信访纳入法治化轨道、基层治理法治化，此外，还有机构、职责、权限、程序、责任法定化，政府事权规范化、法律化等。

2、宪法法律至高无上。

宪法法律是国家治理的最高准则和最高权威，法律是否拥有至上地位，区分着一个国家究竟是人治还是法治。任何组织和个人必须在宪法法律的范围内活动。法律面前人人平等。不允许任何人以任何借口任何形式以言代法、以权压法、徇私枉法。

宪法法律至高无上，因此，人人都要敬畏和遵守宪法法律。

3、以保障人民根本权益为出发点和落脚点。

法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕。坚持党的事业、人民利益、宪法法律至上。

（二）在规范权力层面的法治精神和法治要求

法治既规范公民的行为，更制约政府的权力。法治社会是权力受监督和制约的社会，由于公权力被关进笼子，民众的权利在法律范围内得到主张。

依法执政、依法行政，是依法治国的关键。我们党是执政党，十八届四中全会作了明确阐述：依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。掌权用权是行政管理主体的日常工作。如何对待和使用手中的权力，成为法治和人治的分水岭之一。法治政府对待手中的权力应当遵循以下法治精神和法治要求。

1、必须依法行政。

政府是执法主体。各级政府必须依法行政，在法治轨道上开展工作，下大气力解决有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题，成为法治政府。法治政府能否建立，对于能否建成法治国家、法治社会至关重要。

全会对法治政府作出了界定，24个字，即“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”。这是党的文献第一次对法治政府的界定。

2、法无授权不可为。

各级政府必须依照权力清单行使权力，不得法外设定权力。没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。

2015年3月，中办、国办印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》要求，省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年年底前要基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作。乡镇政府推行权力清单制度工作由各省（自治区、直辖市）结合实际研究确定。垂直管理部门设在地方的具有行政职权的机构的权力清单公布，要与当地政府工作部门权力清单公布相衔接。

3、法定职责必须为。

有权力就有责任、有权利就有义务。凡是政府拥有的法定职责必须勇于负责、敢于担当，不折不扣地履行。坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。行政不作为的违法性具有侵权性，是对相对人合法权益的侵犯，在有些时候应承担相应的法律责任。

有鉴于此，“权力清单”必然引出“责任清单”。权力清单，重点解决“法无授权不可为”；而推行责任清单，重点解决把“该做的做到位”，实现“法定职责必须为”。

4、保障公平正义。

公平正义是社会主义的核心价值，是党和人民长期追求的基本目标，是法治的生命线。依法治国，就是要保障社会的政治利益、经济利益和其他利益在全体社会成员中合理而平等地分配，实现权利公平、机会公平、规则公平、司法公正。要按照公平正义的标准寻找突出问题，分析社会不公的深刻原因，确定深化改革的突破口，消除破坏公平正义的体制机制症结。

司法公正是维护社会公平正义的最高公正和最权威的公正。习近平总书记说，我曾经引用过英国哲学家培根的一段话，他说：“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”这其中的道理是深刻的。如果司法这道防线缺乏公信力，社会公正就会受到普遍质疑，社会和谐稳定就难以保障。因此，全会决定指出，公正是法治的生命线；司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。为确保依法独立公正行使审判权和检察权，全会决定对司法体制进行一系列配套改革，为司法公正提高制度保障，以便让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

5、让权力在阳光下运行。

全面推进政务公开。公开是常态，不公开是特例。推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。政务公开，人民可以通过不同方式、不同渠道批评和监督权力。例如人大代表和政协委员的监督、新闻媒体的舆论监督、互联网上的民意监督等等。监督，让权力守规矩；无处不在的监督，让权力服服帖帖地为人民服务。

（三）在对待公民层面的法治精神和法治要求

公共行政如何对待公民，法治精神和法治要求很多，但最根本的有两条。

1、以保障公民权利为天职。

习近平总书记指出，我们要依法保障全体公民享有广泛的权利，保障公民的人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保证公民的经济、文化、社会等各方面权利得到落实，努力维护最广大人民根本利益，保障人民群众对美好生活的向往和追求。公共行政主体明白哪些是公民神圣不可侵犯的权利，从而一项一项去落实和保障，这样才能谈得上“权为民所用，利为民所谋”。

2、法无禁止即可为。

对公权，法无授权即禁止；对公民，法无禁止即自由。这两条极其重要的法治原则，长期以来我们认识不到位，一方面随意自我扩权，一方面随意以“非法”名义禁止或处罚公民找不到法律明文许可的行为。各级政府应当认真落实这样的法治精神：只要法律没有禁止，公民就可以去做而不违法犯法，政府就应当予以尊重。凡是法律明令禁止的，就是高压线，任何人都不能碰。负面清单，即属于明令禁止，企业不可为。法无禁止即可为，实际上是对公民的负面清单思维。

三、法治行政文化的体系框架

前面我们主张，行政文化包括行政观念文化、行政制度文化、行政行为文化，因此，法治行政文化的体系框架可以依此推演。

（一）精神层次的法治行政文化

在这方面，四中全会提出了一系列重要概念，例如，法治精神、法治意识、法治理念、法治思维、规则意识、契约精神、法治的道德底蕴、法治教育等，都属于法治的精神层次的范畴，法治文化一词更是包含着法治行政文化的精神内涵（只是不仅仅是精神层次）。所有这些，都需要我们在行政文化建构中逐一给以重要位置，精心阐发运用。这里，我们只说法治思维。

全会提出要“善于运用法治思维和法治方式推动工作”。法治思维就是按法治要求处理问题、治国理政的思维方式。人的行为是由思维支配的，行政管理者一旦树立法治思维，自然就会把自己的执政行为控制在宪法法律的框架内。比如，自然就会做到自觉守法，严格执法，解决问题靠法。与法治思维对立的是人治思维、特权思维。一切有法不依、以言代法、以权压法、徇私枉法的行为之所以发生，就是因为当事人没有法治思维。所以，实现依法执政、依法治国，首先依赖于一切行政管理者养成法治思维。

法治思维的养成，取决于一个人有没有足够的法治精神、法治意识、法治理念、规则意识、契约精神、法律知识等等。换言之，法治思维是前面所说的精神层面法治行政文化所有要素的凝结。不仅如此，法治精神、法治意识、法治理念、规则意识、契约精神、法律知识等等，只有凝结形成为一个人的法治思维才是有成果的和有效的。因此，法治思维是一切法治教育的出发点和落脚点；法治国家、法治政府、法治社会的实现，要求人们、首先要求一切治国理政的担当者们，普遍确立法律思维。

法治思维主要包含了对行政行为的合法性思维、权利义务思维、公平正义思维、责任后果思维等。树立法治思维，对于公共行政主体来说，是思维方式的一场革命,要求我们改变重权力轻权利、重治民轻治官、重管理轻服务等思维误区；改变超越法律的特权思想，铲除以言代法、以权压法、违法行政等悖离法治精神的各种表现。

今天我们强调法治思维，并不是说法治思维是治国理政的唯一思维。治国理政涉及方方面面，每一个方面往往需要多重思维去考量，例如运用政治思维方式、道德思维方式、经济思维方式、法治思维方式等，分别考量其政治上的利弊、道德上的善恶、经济上的得失、法律上合法与非法，但首要的和基本的应当是合法与非法的判断。因此，法治思维在治国理政中具有优先和基本的地位，分辨合法与非法是考虑利弊、善恶、得失的前提。

（二）制度层次的法治行政文化

依法治国的全面推进，不仅需要法治思维，还要依靠法律制度。法治思维和法律制度的关系是，法治思维是法律制度的前提，法律制度是法律思维的产物；没有法治思维就没有法律制度，但严格的法律制度又是促进法治思维形成的外部环境和客观压力。

为了全面推进依法治国，四中全会作出了一系列制度建设的决定，例如，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，积极推行政府法律顾问制度；建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制；推进综合执法，理顺城管执法体制，完善执法程序，建立执法全过程记录制度，严格执行重大执法决定法制审核制度，全面落实行政执法责任制；加强对政府内部权力的制约，对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用；完善政府内部层级监督和专门监督；保障依法独立行使审计监督权；全面推进政务公开。这些措施都有很强的针对性，对法治政府建设十分紧要。

（三）行为层面的法治行政文化

法治行政文化落实在治国理政的行为上，就是中央多次提出、四中全会特别强调的法治方式。法治方式就是运用法治思维、制定和依据法律制度处理和解决问题的行为方式。因此，行为层面的法治行政文化就是法治方式。

法治方式是依法行政的实际行动、操作方式。确立法治思维、制定法律制度，最终都要见之于法治方式；不体现于法治方式的法治思维、法律制度是不结果实的思维和制度。法治方式是法治思维转化为法治国家、法治政府、法治社会的着力点。如果说法治思维是人们内在的精神世界，法治方式就是法治思维外化的具体行动。

运用法治方式处理问题、治国理政，目的在于做到：第一，保证主体合法。行政管理人员具有法律法规授权或委托的行政主体资格，能够独立承担法律责任。第二，保证目的合法。行政行为的效果应当符合法律、法规明示或暗含的目的，不正当的行政行为目的会促使行为主体偏离法定轨道实施行政行为。第三、保证权限合法。超越法律规定的权限范围属于违法行政。第四，保证方式合法。决不使用法律、法规未规定的措施、方法和手段。第五，保证程序合法。因为任何违反法定行政程序的行为，都将产生对行为人不利的法律后果。第六，保证内容合法。实施行政行为所涉及的权利、义务、条件、范围、幅度，都与法律规定相符合。所有这些合法，最后导向行政行为结果合法。(参见张渝田《试论法治思维与法治方式》，《天府新论》2013年第3期）在有些地方、有些部门，我们过去得到的深刻教训，就是长期以来，行政行为远离法治方式，结果违法行政屡屡发生，公权得不到约束，公民权利得不到保护。

法治方式要求消除一些与法治要求不符的行政方式。例如选择性执法。法律是否适用、对谁适用、如何适用，皆取决于执法者自身的判断甚至好恶，最终导致法律失去公正性，失去公众信任，失去效果。而法律实施机制的失效，又使得一旦有人逃脱了法律的及时制裁，其他人就会形成“法不责众”的扩散心理，出现机会主义违法。其他还有趋利执法、随意执法、钓鱼执法等。

四、坚持党的领导和全民自觉守法

坚持和弘扬法治行政文化，必须坚持党的领导和全民自觉守法。

（一）坚持党的领导

习近平总书记说：“党和法治的关系是法治建设的核心问题。”四中全会决定明确提出，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。这里用“最根本”三个字界定党的领导作用，指出我国社会主义法治建设与西方国家法治建设的本质区别，法治中国建设只有在中国共产党领导下才能取得成功。

党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。全会决定围绕加强和改进党对全面推进依法治国的领导提出“三统一”、“四善于”，并作出了系统部署。

“必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。”（十八届四中全会决定）

习近平总书记指出，把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。对这一点，要理直气壮讲、大张旗鼓讲。要向干部群众讲清楚我国社会主义法治的本质特征，做到正本清源、以正视听。

（二）全民自觉守法

法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。

推动全社会树立法治意识，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。

树立有权力就有责任、有权利就有义务观念。公民享有权利，公民也要履行法定义务、社会责任、家庭责任。强化规则意识，倡导契约精神，弘扬公序良俗，诚实守信。尊法守法, 依法维权和化解纠纷，成为全体人民共同追求和自觉行动。

所以，要坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育，坚持把领导干部带头学法、模范守法；把法治教育纳入国民教育体系，在中小学设立法治知识课程。

还要加强公民道德建设，弘扬中华优秀传统文化，增强法治的道德底蕴。

建构和弘扬法治行政文化，是全面推进依法治国的伟大进程对我们提出的重要课题，需要全国行政文化的研究者和实践者协同努力，有所作为，有所建树。我今天只是对四中全会决定和习近平总书记讲话的相关重要内容，依照行政文化的内在逻辑，作一初步梳理，挂一漏万，目的在于抛砖引玉。